“大国战略”来袭！美国2021财年部队结构的预算与挑战
发布时间：2020-10-27 21:22:15来源：全球技术地图
2020年10月20日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发表了题为《MilitaryForcesinFY2021:TheBudgetandStrategyOverview:FourChallengesandaWildCard》的报告，分析了2021财年美国军队建设的战略和预算背景、对战略、预算和由此产生的部队计划的批评，以及未来维持部队结构的风险。
美国国防部将部队结构（forcestructure）定义为“部队的人数、规模和结构”。部队结构与准备度（部队和装备能够实现其既定目标的能力）、现代化（武器系统和装备的技术复杂程度）和维持（保持必要军事活动水平的能力）是军事能力的四个要素。
一
、战略
特朗普政府战略
特朗普政府2017年12月发布的《国家安全战略》（NSS）和2018年1月发布的《国防战略》（NDS）描述了政府所看到的国家安全环境。国防战略指出与潜在竞争对手相比，美军正在失去优势，因此，敦促增加和持续投资以实现与中国和俄罗斯的长期战略竞争。战略要点如下：
五大威胁：中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗和全球恐怖主义。这些威胁与国务卿阿什·卡特在奥巴马政府结束时描述的相同，但顺序发生了变化。卡特将俄罗斯视为第一威胁，而特朗普政府却把中国放在第一位。此外，政府的战略更强调中国和俄罗斯这两大威胁。
盟友的重要性：NDS赞扬了盟友的价值、长期的关系以及未来这些联系的需求。
管理改革的需要：NDS指出，做好公共资金管理人的重要性。当国防部要求纳税人增加财政投入时，这一点尤其重要。
二
、预算
特朗普政府预算
1.稳增
图1是国防部近年的预算记录和2021财年的预测。计划投入的资源远远高于预算控制法（BCA）上限和奥巴马政府的投入计划。这些预算的增加使服务部门能够重建战备状态，实施强有力的现代化计划，并逐步增加部队结构。
图1：DoD历年基本预算（美元）
2.权衡
在理想情况下，部队应该是准备度高、完全现代化、并拥有足够的数量以满足增援战争和日常部署的需求。然而，在2021财年预算中可以明显地看出由于资源限制做出的权衡。
在2021财政年度预算中，现役部队兵力将略有增加（增加5500名服务人员）。预备役部队能力基本保持不变：2021财年为802000人，2020财年为801900人。根据飞行时长、演习数量等公开指标衡量，准备度保持不变。尽管没有公开的机密指标（比如，国防准备报告系统）
表1：2019-2021财年服务准备度指标
尽管基本预算中的业务和维护经费减少了45亿美元，但准备度仍然维持。准备度的一个主要不确定因素就是今年的新冠疫情。受疫情影响，今年3月和4月，部队暂停了绝大部分训练，并且暂停了新兵招募。因此，对准备度和部队规模都有一定的影响。
以采购总额和研究、开发、测试和评估（RDT&E）来衡量的现代化，在2021财政按名义价值计算减少了48亿美元，但以固定美元计算减少了98亿美元。从未来五年的国防项目来看，采购金额持续减少，然后恢复到2020财年的水平，但研究、开发、测试和评估（RDT&E）资金却大幅下降，从2021财年的1067亿美元降至2025财年的923亿美元（按2021财年美元计）。
三
、部队结构
特朗普政府2021财年部队结构计划
1.部队结构表
表2是部队结构计划发展的对比。背景是即使扩大预算也不允许大量增加部队结构。在当前的国防战略下，部队结构是一个较低的优先事项，政府计划适度增加也反映了这一现实。
表2：部队结构目标
第一列是按照2011年预算控制法（BCA）规定的上限，对部队结构的影响。
第二列是奥巴马政府最后提出的部队结构计划。
第三列是特朗普总统在竞选期间的部队结构计划。
第四列是特朗普总统2021财年预算提案中2021财年的部队结构。
2.长期部队结构计划
目前关于未来部队结构的数据很少。在国防部的预算文件中，部队结构和人员的长期计划几乎消失了。但预算中仍然有一些关于2021财年和2025财年的信息，如图2所示。
图2：国防部2019-2025财年现役部队预算
预测显示，2021财年和2025财年之间，增幅约为15100人（1.1%）。陆军和海军预算增加，而空军和海军陆战队预算减少。
图3：国防部2019-2025财年预备役部队预算
从图中可以看出，预备役部分也有小幅增长，增长约0.5%（4300）。其中，陆军和空军的预备役力量增加，海军陆战队的预备役力量保持稳定，海军预备役继续长期下降。
四
、挑战
挑战1：保持区域冲突、危机应对和参与盟国的能力
当前世界仍处于持续冲突的状态，美国需要在全球有很高的水平来应对地区冲突、危机应对和盟国参与。大国冲突主要发生在“灰色地带”，这种观念进一步增加了对军事力量的需求。许多专家都指出，需要军队的实际存在才能满足这些要求和发挥全球领导作用。
对部队的持续高需求提高了作战的节奏。国防部拥有一个全球部队管理流程，可以按照优先级处理对部队的请求，并分配部队来满足这些请求，以避免对军事人员带来过度的压力。但问题在于指挥官对部队的请求是没有限制的，因此，对部队的请求与现有部队之间始终存在一定的差距。此外，尽管打算减少需求，但国家领导往往会针对全球事件指导部署和做出承诺。比如，俄罗斯占领克里米亚和入侵乌克兰以来，美国军队在欧洲的部署大大增加。
为了满足战时和日常部队的需求，一些保守的智库提出构建更大规模的部队结构：
·HeritageIndexofU.S.MilitaryStrength建议大规模扩充美国现役部队：50个正规陆军旅、400艘作战部队舰艇、625架攻击机、36个现役海军陆战队营和1200架现役空军战斗机/地面攻击机。
·AmericanEnterpriseInstitute同样建议扩大部队规模。该结构认为，美国日益恶化的国际地位要求美国对军队进行紧急再投资和扩大规模。建议预算占GDP的4%，这比特朗普政府2021财年的计划预算高出约1800亿美元。麦肯齐·伊格尔恩在一份补充报告中建议，到2025年，美军将拥有51.9万人的陆军现役部队、20.2万人的海军陆战队和35万的空军士兵。此外，加速造船计划将使海军舰队规模达到339艘。
挑战2：战略资源差距
战略/资源差距是国家安全文献中反复出现的主题。政策制定者的战略愿望往往超过了预算过程能够提供的资源。因为国防战略中优先准备度和现代化，因此这种差距对部队结构会带来很大的影响。
预算限制与需求增长
未来的预算限制与增长需求之间的冲突。邓福德将军在担任参谋长联席会议主席指出，国防战略每年需要3%至5%的实际增长。邓福德和其他高级将领都多次提到这一点，因此许多人将其作为资源需求的基准。
从历史情况来看，军事人员和文职人员的薪酬增长速度必须快于通货膨胀，才能在劳动力市场上竞争。此外，在作战和维护方面的支出也实际上增加了，平均比通货膨胀高出2.6%。国会预算办公室估计，在2021财年至2025财年的《未来财年国防计划》(FYDP)期间，DOD的当前计划将额外需要770亿美元。
图4：DOD预算预测
过去几年，由于预算在不断增加，因此人们争论的焦点是预算增长是否足够快。然而，过去两年来，特朗普政府预测未来预算水平将持平。图3显示了政府的预算预测和3%的预算增长线。归根结底，预计资源与3%的“需求”之间的差距正在迅速扩大。
对战略资源差距的批评
即使在国防预算不断增加的时候，也有人批评说资源不足。国防战略委员会严厉批评了其认为缺乏足够的资源的情况，并称当前局势为“紧急情况”。它认为，“NDS资源不足”，“美国非常接近战略破产点，其‘手段’与‘目的’完全不一致。并完全支持邓福德主席3%至5%的实际预算增长目标。
但拜登政府可能会扩大这一差距。因为民主党纲领提议削减国防预算：我们可以保持强大的防御能力，以更少的成本保护我们的安全。但是，拜登迄今的政策文件相当模糊，重申了奥巴马和特朗普政府关于全球参与、强大军事力量和支持军队需要的许多观点。拜登曾表示，他没有任何“重大”削减国防开支的计划。
挑战3：需要更积极地转向大国结构
特朗普政府的优先事项顺序是准备度、现代化和部队结构。然而，不断有人批评说，国家战略后的预算在实施战略方面不够远；预算保留了太多的传统力量和系统，在资助和引进战略需要的先进技术方面没有采取足够的积极行动。总的来说，这些批评者呼吁削减部队规模，以发展现代化。
表3：在资源有限下实施大国战略的部队结构
挑战4：可能改变部队结构的战略变化
战略驱动部队结构挑战。因此，战略的任何变化都将改变部队的规模和组成。国防战略在国会和国家安全界得到了广泛的支持。它所确定的挑战建立在奥巴马政府在2014年后讨论的问题以及外部专家的许多分析之上的。然而，国防战略并没有受到普遍的好评，尤其是那些希望减少外交事务纠缠和国防开支的人。
一些自由主义者和进步人士提出了“克制”和削减开支的策略。自由主义智库CATO认为应该减少部队的前线部署，将陆军、空军和海军陆战队削减三分之一。CATO的建议中对海军削减相对较少（减少25%），以保持需求时在全球部署的能力。同时建议减少预备役部队数量，但减少的数量少于现役部队，目的是维持增援的能力。这些变化每年可以削减国防预算约1100亿美元。
转自丨学术plus张涛
选自丨美国国际战略研究中心（CSIS）
编辑丨刘瑾
研究所简介
国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
地址：北京市海淀区小南庄20号楼A座
电话：010-82635522
微信：iite_er