技经观察 | 特朗普一顿操作猛如虎，结果全都不靠谱
发布时间：2020-09-30 20:23:19来源：全球技术地图
面对特朗普上台以来，中美竞争成为常态的局势，美国布鲁金斯学会发布报告《特朗普政府对华政策的经验及建议》，旨在通过分析特朗普政府的对华政策，简要评估特朗普时代下的政策效果，从而为下一任期的对华政策提出建议
报告认为，自特朗普上任以来，美国对华政策出现重大转变，即减缓中国的发展进程，向中国领导人施压，并要求中国对美国优先事项做出更积极的反应。但到目前为止，特朗普政府的政策并没有取得理想效果，反而激发了中国走向世界舞台的雄心。在特朗普政府对华政策的影响下，中美关系对抗加剧，合作减少，两国管控利益冲突及解决问题的能力都有所下降。
特朗普政府认为，在面对来自中国的挑战时，最有效的方法是设定清晰的目标，利用自身相对优势，联合盟国，采取一致的政策措施，从而保障美国的安全，推动美国的繁荣。
回顾中美关系
自1972年中美建交以来，两国关系在合作与竞争中稳步发展。中美两国在缩小核扩散，加强联合国维和能力，以及遏制埃博拉病毒的扩散上做出了突出贡献。
尤其在经济方面，中国将其经常项目顺差从占GDP的近10%降到接近于零，从而释放了过去十年全球主要需求。在金融危机期间，中美紧密合作，制定了大规模经济复苏计划，以有效避免全球大萧条。近15年来，中国一直是美国增长最快的出口目的地，为美国创造了约100万个就业机会。
在中美两国合作水平提高的同时，双方的摩擦也在增加。由于中国经济的不断崛起，军事现代化的加速，以及向世界舞台中心迈进的雄心不断扩大，美国的利益受到了极大威胁。
美国政府认为，自特朗普2017年1月上任以来，尽管与中国进行了广泛的互动，但是在促成美国的利益目标上没有取得实质进展。中美双方普遍认识到，由于国家治理模式不同，在台湾问题、美国在亚洲地位问题以及全球秩序等问题上，双方存在不可调和的矛盾。报告认为，伴随中国雄心和实力不断扩大，中美的摩擦将继续加大。
特朗普的对华政策
在宣誓就职之前，特朗普就已经表示出调整对华政策的决心，他曾在上任前明确授权其政策小组，开辟对华的新策略。特朗普政府认为，只有美国自身足够强大，才能使两国关系的天平倾向于美国。特朗普政府的对华政策，基于以下两个关键的判断：
一是中国正在以牺牲美国的利益为代价，壮大自身。美国政府认为，如果中国在未来主导了世界工业，那么美国将只能依靠农业和出口飞机为生，这将损害美国国民的利益。这个观点也解释了特朗普政府为何不断强调要挫败中国经济。
二是中国已经对国际体系拥有了独立和成型的看法。2017年美国《国家安全战略》断言：“中国和俄罗斯希望塑造一个与美国价值观相对的世界。中国试图取代美国在印太地区的地位，扩张其“政府驱动经济”模式的范围。
综合以上判断，美国政府认为中国的进步必然导致美国利益的损失。中国不断扩大的全球运转能力和对世界的重新构想，刺激特朗普政府积极进取，力图削弱中国实力。特朗普政府将中国“一带一路”战略、华为5G建设以及中美的科学研究合作均看作对美国社会的威胁，针对这些威胁，美国做出了如下六项重大政策转变：
“大国竞争”成为美国对外政策的焦点。美国对外政策伴随国情在不断转变，冷战期间，美国的对外政策是“遏制”；“911”事件后，美国对外政策是“反恐”，而“大国竞争”就是美国近年至未来一段时期的对外政策。前特朗普政府官员埃尔布里奇·科尔比和韦斯·米切尔认为，未来，在回顾21世纪初美国对外行动时，最有意义的事将是美国将战略重点转向“大国竞争”上。但前国家安全顾问约翰·博尔顿认为特朗普根本不在乎广泛的战略政策，只是在寻求有助于他连任的方法。
特朗普政府将经济重点重新聚焦于中国。在特朗普政府的推动下，美国政府已将双边贸易逆差变成衡量贸易关系公平性的标准，这导致了美国政府从推动市场开放和贸易自由化转向实施管理双边贸易的政策。特朗普政府并没有通过包括世贸组织在内的多边机构来调节贸易关系，而通过与盟国合作的方式加紧对中国的贸易压力，主要以关税的形式强迫中国做出改变，并刺激供应链移出中国。特朗普政府成员彼得·纳瓦罗积极倡导将美国经济与中国“脱钩”，以增加美国安全，削弱中国的经济竞争力。
特朗普政府很大程度上放弃了传统的两国外交方式。特朗普政府认为，中国与美国的价值观和利益相隔甚远，无法通过外交来进行弥补。总体上讲，直接沟通在处理紧张局势和探索合作机会方面的作用已受到限制。
特朗普政府绕过中国，直接处理“朝核”“伊核”问题。美国政府认为应对中国采取更多管控措施，而不将其视为实现共同目标的合作伙伴。
特朗普政府将互惠视为重中之重。这一观点反映在中美第一阶段贸易协议的谈判中。特朗普政府认为中国没有给予美国访华学者、外交官和驻华记者与中国在美人员相似的待遇，要求中国为美方在中人员提供更开放的互惠政策。
特朗普政府试图扰乱中国官方与民众关系。尽管特朗普没有在公开场合发表过类似观点，但美国政府许多高级别官员都曾公开表示：美国希望看到中国人民享有更大的自由。这表现出美国高层对中国政府极大的敌意。
特朗普的对华政策与历届政府大相径庭。一位共和党政府前内阁级官员表示，特朗普政府对华采取了除战争外，他所见过的最激烈的政策。
政策实施的效果
政策实施的早期效果并不理想。中美之间的对抗领域扩大，合作领域减少。特朗普政府普遍认为，中美关系正急剧恶化。
过去三年，中美之间的一项谈判成果是“第一阶段贸易协议”（thephaseonetradedeal），该协议于2020年1月15日在华盛顿特区签署，然而该协议给美国人民带来的痛苦却多于收益。美国税务基金会（TaxFoundation）估计，特朗普政府的总关税提高幅度达到了“数十年来最大的税收增长幅度”。穆迪分析公司（Moody'sAnalytics）估计，仅在贸易战的一年中，美国实际GDP增长率就削减了30%，并损失了近30万个工作岗位。
如果中美“脱钩”，则可能会导致更糟糕的结果。政治学家丹·德雷兹纳（DanDrezner）回顾了美国的历史政策并给予警示，美国历史上仅有的两次与当前对华政策类似的做法都削弱了美国的繁荣。第一个例子是1807年的《禁运法案》（EmbargoAct），根据该法案，美国在拿破仑战争期间制裁了英国和法国，导致国内生产总值收缩了5%。第二个例子是1930年实施的《斯穆特-霍利关税法案》（Smoot-HawleyTariffs），这一法案导致美国的全球贸易份额减少了三分之二，并伴随着大萧条的开始。
特朗普对华政策的经验
特朗普政府在2017年至2020年期间成功地打破了过去的中美关系，提高了国内外对于依赖中国生产的高科技设备的风险的广泛认识，还敦促世界各国更加仔细审查资助中国基础设施项目而承担大量债务的风险。
但是，特朗普政府此番的对华政策未能使美国人民更加安全繁荣。反而，在此期间，中国从美国的进口减少了，对美国的投资也减少了。
因此，美国必须重新认真考虑其对华政策。下届政府面临的挑战不是让中美关系恢复到从前，而是要重新规划，高效利用可用的政策工具来实现更好的中美关系。
对此，本文提出以下六个建议，或能引发美国的一些思考。
首先，重新审视中美的双边关系。应该避免对过去的浪漫主义和对未来的宿命论，过去中国的经济增长并非意味着美国经济的下滑。如下图所示，过去三十年来，中国经济快速增长，在全球GDP份额由1990年的1.7%上升到2019年的16.3%，而同期美国在全球GDP中的整体份额一直保持相对稳定。中国在全球GDP中所占份额的增长主要来自日本和欧盟GDP份额的下降。
1990年至2019年全球GDP份额
来源：国际货币基金组织
其次，维持美国与中国竞争中的优势。多年来，美国一直在几个关键领域享有相对优势，其中包括遍布全球的联盟网络、国际声誉以及应对严峻社会挑战的历史。此外，美国还拥有世界顶尖的学府、深入和流动的资本市场、相对完美的人口结构、透明且可预测的法律体系、良好的外部环境以及创新文化。
第三，独善其身，免为中国做嫁衣。在过去的几十年中，美国经历了一系列挫折，削弱了自身的实力和信心。2003年，美国对伊拉克的入侵破坏了美国的国际形象，并在十年的大部分时间里将美国的注意力转移到了中东。2008年，起源于华尔街的全球金融危机使人们对美国在国际体系中的政治经济领导地位产生质疑。另外，美国对“阿拉伯之春”的鼓励使大量难民涌入欧洲，从而导致随后西方民主国家的民粹主义崛起。2016年，特朗普总统大选出人意料的结果也加速了美国全球领导地位的下降。
同期，中国最大限度地发挥了其人口红利并向城市化转变，同时，跨国公司的迁入也使其生产率大大提高。过去的二十年间，中国的发展战略可谓是“大顺风”。未来，美国如能越多地避免自身的战略失误，中国就将越难继续取得近年来获得的成就。
第四，重塑美国在全球的领导地位。近年来，美国一直在诋毁盟友，放弃了在国际机构中的领导地位，并放弃了其作为民主规范推动者的角色。下一届政府需要重振全球对于美国作为国际领导者的信心与支持，与全球几个主要国家建立稳定的发展关系。这种合作关系需要围绕其他国家的利益和忧虑来展开，而不应围绕对中国的威胁。与其他国家建立的建设性合作关系能够帮助美国在其共同关心的问题上逐步取得小的进展，但达成影响广泛的政策立场，如对中国崛起的遏制，则是不可行的，因为世界上没有一个国家愿意加入遏制中国的联盟，追求这一目标将使美国最终走向自我孤立。
第五，重新思考如何解决中美关系中的问题。可以从回归积极互惠政策开始。正向互惠的做法是首先确定不公平的领域，然后私下警告对方，如果在一定时期内问题未得到解决，美国将在必要时采取讨伐措施来解决该问题。负向互惠则是美国先采取明显的讨伐行动，然后表示只有在中国做出让步的情况下，才愿意改变其决定。特朗普政府在记者签证问题就采取了这样的方法，其后果可想而知，中国拒绝让步并采取了针锋相对的对抗措施，这使美国走向了更加不利的地位。另外，美国决定关闭中国驻休斯敦的领事馆也是如此，导致中国通过关闭美国驻成都领事馆进行报复，使美国对中国官员在美行为的潜在担忧同样没有得到解决。
第六，为中美关系制定清晰的目标，并为实现这些目标采取相应的手段。对此，本文有以下几点建议：
鼓励美国重点专注这些方面：
（1）鼓励中国在应对全球挑战方面承担更大的责任；
（2）阻止中国挑战美国的全球地位，并阻止中国促成限制美国进入亚洲的势力范围；
（3）敦促中国政府加大对外部竞争的经济开放;
（4）推动中国更积极地回应对公民的需求。
为了实现上述目标，美国将需要进行一些调整。
首先，美国需加强其在亚太地区的影响力以及同亚太地区国家的关系。同样重要的是，美国需要恢复在该地区的外交和经济活动。中国在争取亚洲影响力方面依赖的是经济而非军事手段。美国只有进一步加深贸易和投资流动并将其经济与世界上最具活力的地区融合在一起，才能够在推动21世纪贸易规则和挑战中国方面具有更大的影响力。
其次，无论中方的态度如何，美国政府都需要放弃两国关系中的零和心态。美国应积极欢迎中国在应对全球挑战中发挥更大作用。作为两国关系中的主导力量，美国政府可以更加宽容慷慨，吸引中国对全球挑战做出有意义的贡献也得以减轻美国的负担。例如，如果中国在建设非洲公共卫生能力方面承担更大的责任，或者刺激世界各地在清洁能源技术方面加大投资，这也将符合美国的利益。
另外，美国政府可在人权问题上向中国施加更大压力。具体问题包括残障权、食品安全、规则制定的透明度等。
此外，还需要平衡安全问题与双边关系中的其他优先事项。在中美关系的现实中，美国仍是主导国。并非每个向中国出口的半导体都被中国用于支持其军事现代化，并非每个中国在美国的投资都是出于渗透知识产权的目的，也并不是每个在美国的中国学生都是间谍。美国从中国市场的出口实际获益良多，中国的人才也为美国的经济增长做出了很多贡献，同时，在中美联合技术研究以及前沿科技和医学研究等合作中，美国同样受益匪浅。
最后，下一届美国政府需要更多关注反间谍能力的提升，并优先与拥有共同利益的国家建立联盟，加强美国与部分欧洲伙伴以及澳大利亚、日本和韩国之间的合作，以提高向中国施加压力的能力。
结论
特朗普政府对中国的政策未能遏制中国的崛起，也未能促使中国在一些美国优先的事项上做出让步。无论是在国内经济发展方面还是在国际领导地位的追求方面，中国的发展都蒸蒸日上。显然，特朗普政府并没有使美国人民更加安全与繁荣。
但目前，美国在中美关系中仍然处于相对有利的地位。特朗普政府的做法为与中国的竞争开辟了新思维和新方法。现在是时候对美国的对华政策进行调整，以增强美国在未来保护其利益的能力。
作者简介
翟丽影国务院发展研究中心国际技术经济研究所数据部，研究助理
联系方式：zhaily@drciite.org
刘瑾国务院发展研究中心国际技术经济研究所数据部，研究助理
联系方式：liujin@drciite.org
作者丨翟丽影刘瑾
编辑丨翟丽影
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